元方观点 建立财政绩效评价常态化机制的几点思考
文章来源： 发布时间：2017-08-11 点击数：
编者按：
从2016年年开始，财政部建立重点民生政策和重大专项支出绩效评价常态化机制，每年选择部分党中央和国务院重视、社会关注度高、资金规模大、政策持续时间长的中央部门项目，以财政部为主体开展重点绩效评价。7月，百家中央部门集中公布2016年度部门决算，首次进行绩效自评，凸显了中央提升财政资金使用绩效,加强财政资金管理的决心。今日元方智库推出财政绩效评价特稿，以期同广大读者分享见解，交流研讨。
以科学化标准为核心 以信息化技术为抓手
建立财政绩效评价常态机制
作为公共财政管理的重要途径，近年来在国家治理能力现代化的时代背景下，财政绩效评价工作得到了加强与改善。推行财政绩效评价，一是能强化支出的绩效导向，优化财政支出结构；二是以评促改，规范财政资金管理过程，提升财政科学化水平；三是回应社会参与和监督诉求，增强公共财政公信力。十八大以来，财政资金争取将每笔钱花在明处，更争取用出实效。从2016年开始，对中央财政重点民生政策和重大专项支出，财政部建立了绩效评价常态化机制。2016年，财政部选择了15个中央部门，开展绩效目标的执行监控试点；2017年，绝大部分省份都已开展绩效评价工作。积极探索财政绩效评价在实践层面的问题方法，做好落实工作，解决绩效评价实施难、推行难和应用难的问题，有助于提高政府社会治理效率，促进社会和谐。
绩效评价实践存在的问题及原因
目前，财政绩效评价在省市级实践领域“三难”问题广泛存在，许多财政部门负责人表示他们常常遇到绩效评价实施难，绩效评价推行难，绩效评价结果应用难的情况。绩效评价推广过程中的“三难”问题如果不能得到很好的解决，绩效评价对改进政府工作的效用便会递减，评价就会流于形式。“三难”问题是在公共管理中引入科学化管理与传统制度碰撞的结果，分析组织机制和技术来探究该问题存在的原因，主要有以下几点：
一、绩效评价顶层规划不足，指标设置不合理
顶层规划和指标设计是绩效评价的核心和关键环节。由于不同类别财政资金目的和社会效果不同，因而需要不同的指标体系来测定和显现。同时，绩效指标关系到政策的价值导向，也是实现财政绩效管理的基础。因此建立公平客观的评价标准，是实现财政资金科学化、精细化管理的需要。所有这些工作要正常运行还需要建设一支具有高度理论素养和实践操作能力的绩效评价研究队伍和绩效指标开发队伍。当前，在这方面我国存在的主要问题，一是绩效评价研究机构和研究人员不足; 二是绩效指标的研发力量不足，缺乏统一、有效的操作模式。这些问题不解决，即使地方财政部门想做，也心有余而力不足。
二、实施主体和责任主体不明确，实施缺乏明确时间表
财政绩效评价其他行政工作一样，必须具备明确的组织实施职能部门、明确的实施时间表、科学的绩效评价规则、必要的工作经费四个条件。实际各级政府部门，尤其是市县及以下政府部门，大多数对应当进行绩效评价的牵头部门、责任主体、评价资金类别等相关问题缺乏清晰明确的把握，无法制定出科学合理、实操功能强的时间表。此外，由于各级财政在绩效评价上责任划分不清，加上宣传不力，一些单位将绩效评价误解为“财经纪律大检查”而拒绝配合。
三、技术标准缺失，信息化程度不高
财政绩效评价有赖于建立规范的技术标准，但目前这一标准远未完善。目前我国财政支出涉及竞争领域较多，容易混淆市场贡献与财政贡献。同时，对类别广泛、属性差距悬殊的财政支出绩效进行评价，要求在相对统一的指标框架下建立个性指标库，但目前这一工作刚刚起步，个性指标库既不完善，也不规范。另一方面，财政预算信息不透明和不完整，包括预算公开过于笼统，绩效评价的能力和条件受到制约，信息不对称或失真，加大了信息收集、甄别和处理的难度，直接影响评价结果的客观性、科学性和公信力。
财政绩效评价科学化建设的方向选择
一、强化三支队伍、三大数据库的建设。财政绩效评价工作专业性强，涉及面广，完成这项任务既要有独立的工作体系，又不能仅凭某一支队伍单打独斗。各级政府应当着重建设好三支队伍: 一是绩效评价的行政队伍，形成既懂业务，又具备较强的组织、协调能力的行政队伍; 二是绩效指标的研究和开发队伍; 三是培训一支以事务所、民间智库、高校及NPO 组织为主的绩效评价实施队伍，同时通过“花钱买服务”，引导他们参与评价。同时，要搞好三大数据库建设，即绩效评价指标库、绩效评价数据库和绩效评价专家库的建设。
二、加强绩效评价结果的应用，明确主体责任。建立绩效评价结果反馈机制，及时反映项目的实施情况和效果。将绩效评价过程中发现的问题，作为改进预算管理、提高公共产品质量和公共服务水平的重要依据。建立绩效评价结果与预算安排有机结合机制，加强财政资金使用中的绩效监控和督促检查，对绩效目标出现偏差的项目要及时修正，对预期无绩效的项目要取消。逐步建立绩效问责制度，要通过问责强化各部门的绩效理念和支出责任，充分体现财政资金使用主体责任，实行“谁办事谁花钱、谁花钱谁担责”的问责机制。
三、强化评价标准建设，提高绩效评价信息化水平。针对不同类型、不同领域、不同行业财政资金支出的特点，逐步建立适合于所有资金绩效评价的共性指标体系以及适用于不同部门或项目的个性指标体系，从而形成能覆盖所有财政资金绩效评价的评价指标和评价标准。从大局、发展的角度，建立分类科学的评价指标体系，依照政府财政资金预算计划要求，制定绩效评价的指标与标准，使绩效评价具有可操作性。要提高财政绩效评价的信息化水平，以电子化办公为途径，互联网、大数据为抓手，建立科学可靠的绩效工作云平台，提升评价工作信度、效度和效率，促进财政信息的交流与共享，提升财政工作透明度与公信力。
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